Legislar por coyuntura: el vicio chileno que la Ley 21.847 ilustra y no inventó

La Ley 21.847, publicada esta semana, tiene una virtud pedagógica involuntaria: en su artículo único concentra el vicio más estable de la legislación chilena reciente. La ley de plásticos de un solo uso -la 21.368- exigía certificaciones para las que el sistema no estaba listo, con un calendario que el propio Estado no podía cumplir. La solución fue la de siempre: otra ley que prorroga el reglamento de seis meses a dos años y habilita una vía transitoria de acreditación alternativa. El episodio es menor; el patrón que ilustra, no.

El patrón: aprobar primero, ejecutar quizás

La secuencia es conocida por cualquier operador del sistema. El Congreso aprueba una norma con ambición regulatoria y plazos cortos; el Ejecutivo descubre que la implementación exige reglamentos, sistemas, acreditaciones o presupuesto que no existen; los plazos se cumplen en el papel y se incumplen en el mundo; y una ley posterior llega a postergar, flexibilizar o transitorizar lo que nunca fue exigible. La energía legislativa se gasta dos veces: en promulgar y en corregir la promulgación.

El fenómeno no pertenece a ningún signo político: gobiernos de distintas coaliciones han legislado al mismo ritmo de la coyuntura comunicacional. La norma que responde a la noticia de la semana nace con fecha de vencimiento.

Los costos reales de la sobreproducción

El primer costo es la certeza jurídica. La empresa que planifica su cumplimiento con el texto vigente no sabe si la obligación será exigible, prorrogada o flexibilizada por la ley siguiente. La planificación seria se vuelve apuesta legislativa, y los actores más cautos terminan desventajados frente a los que simplemente esperan la prórroga que la historia sugiere que llegará.

El segundo costo es la autoridad de la ley misma. Un ordenamiento donde las obligaciones se anuncian y se suspenden enseña a los obligados una lección perversa: cumplir temprano es de ingenuos. Esa lección, aprendida en plásticos, se aplica después en todo lo demás.

El tercero es la calidad técnica. La norma corregida a la carrera acumula parches: transitorios que contradicen permanentes, excepciones que anulan principios, remisiones a reglamentos que no existen. El texto resultante lo pagan los operadores jurídicos -abogados, fiscalizadores, jueces- que deben reconstruir la intención bajo las capas de corrección.

Por qué ocurre

Tres incentivos lo sostienen. El político: la ley aprobada rinde en la agenda pública; su implementación fallida, rara vez. El burocrático: nadie es evaluado por advertir que un plazo es incumplible antes de la votación. Y el mediático: la complejidad de la ejecución no es noticia, la promulgación sí.

Contra esos incentivos existen antídotos conocidos: evaluación de impacto regulatorio real y no ceremonial, consulta técnica vinculante en la fase de redacción, y la regla de que ninguna obligación nueva entre en vigencia sin que exista el reglamento, el sistema y el presupuesto que la hacen exigible. Ninguno exige genialidad; todos exigen disciplina que los incentivos actuales no premian.

El caso de los reglamentos eternos

El reglamento pendiente merece capítulo propio. Buena parte de la legislación chilena remite sus puntos críticos a reglamentos que tardan años o no llegan: la ley queda como declaración y la regulación efectiva como promesa. La Ley 21.847 al menos lo reconoció y corrigió el plazo; la honestidad de la corrección no elimina el problema de origen, que es legislar como si el reglamento ya existiera.

Una métrica simple mejoraría la conversación pública: publicar, para cada ley que remite a reglamento, el estado real de la reglamentación pendiente. La transparencia de la deuda normativa es el primer paso para no seguirla acumulando.

Una agenda alternativa

El Congreso chileno no necesita más leyes: necesita mejores. Una agenda de calidad normativa tendría tres prioridades modestas y transformadoras: consolidar y simplificar los cuerpos legales parcheados; evaluar el cumplimiento real de la legislación emblemática antes de promulgar su sucesora; y ponerle fecha de publicación obligatoria a los reglamentos, con informe público de incumplimiento.

Nada de eso aparece en los titulares. Todo eso cambiaría la relación entre el ciudadano y la ley más que cualquier reforma de nombre sonoro.

El costo que no se mide

Hay un último costo que rara vez entra en la cuenta: el del funcionario y el operador jurídico que deben aplicar la norma incumplible. El fiscalizador que no puede exigir lo que la ley manda, el abogado que asesora sobre una obligación que tal vez no rija nunca, el juez que recibe la controversia construida sobre el vacío reglamentario. La sobreproducción legislativa no es un problema abstracto de técnica: es una carga diaria sobre quienes hacen funcionar el Estado, y una fuente silenciosa de su desgaste y su escepticismo.

Cierre

La medida de una legislatura no debería ser el número de leyes promulgadas sino el número de leyes que funcionan. Bajo esa vara, cada ley correctiva como la 21.847 es a la vez una buena noticia -el sistema se corrige- y una mala: el sistema tuvo que corregirse. La ambición razonable para la próxima agenda no es dejar de corregir, sino necesitar hacerlo menos.

Una idea fuerza para terminar

Detrás de todo el análisis hay una idea simple que el debate público chileno resistiría bien escuchar más seguido: el derecho es infraestructura. Como el agua potable o el tendido eléctrico, solo se nota cuando falla -cuando la norma no se entiende, la obligación no es exigible, el reglamento no llega-. Invertir en su calidad no da titulares, pero es de las pocas inversiones públicas que mejoran silenciosamente todas las demás.

El antecedente que nadie invoca

Chile tiene experiencia propia en hacerlo bien: las grandes codificaciones y las reformas institucionales que duraron décadas compartieron un método -tiempo de maduración, técnica por sobre titular, implementación pensada antes de la vigencia-. No hay que mirar afuera para encontrar el modelo; hay que mirar la propia historia legislativa y preguntarse por qué se abandonó. La respuesta incómoda es que el ritmo de la política contemporánea castiga la maduración, y esa es exactamente la deformación que una agenda de calidad normativa debe corregir.

Qué puede hacer el mundo jurídico

La abogacía no es espectadora de este problema: es su principal usuaria y podría ser su principal fiscalizadora. Los colegios, las facultades y los estudios tienen capacidad técnica para evaluar la exigibilidad real de los proyectos en tramitación y para decirlo públicamente con antelación. Un servicio de alerta temprana sobre normas incumplibles sería un aporte profesional concreto a la calidad de la ley -y una posición desde la cual la corrección dejaría de ser siempre posterior-.

Preguntas frecuentes

¿Qué es legislar por coyuntura?

Aprobar normas como respuesta inmediata a la agenda noticiosa, sin evaluar la capacidad real de implementación, lo que produce prórrogas, correcciones y reglamentos pendientes.

¿Qué tiene que ver la Ley 21.847 con esto?

Es un ejemplo reciente y transparente: prorroga de seis meses a dos años el reglamento de la ley de plásticos y habilita una vía alternativa de acreditación porque la exigencia original no era cumplible en su calendario.

¿Cómo se corrige el problema?

Con evaluación de impacto regulatorio efectiva, exigibilidad condicionada a la existencia del reglamento y transparencia pública de la deuda de reglamentación pendiente.

¿Es un problema de este gobierno?

No: el patrón atraviesa administraciones y coaliciones. Es un déficit de diseño institucional, no de un período político.

Fuentes y límites

Columna de opinión; los juicios expresados son del análisis editorial. Información, no asesoramiento jurídico.